REPUBBLICA ITALIANA 7/2007/QM
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DEI CONTI
A SEZIONI RIUNITE
in sede giurisdizionale, composta dai seguenti magistrati :
Francesco
CASTIGLIONE MORELLI
Presidente
Davide
MORGANTE Consigliere
Salvatore
CILIA Consigliere
Angelo Antonio
PARENTE Consigliere
Stefano
IMPERIALI Consigliere
Silvano
DI SALVO Consigliere relatore
Tommaso
MIELE Consigliere
ha pronunciato la seguente
nei giudizi sulle
seguenti questioni di massima :
- n°
224/SR/QM del registro di Segreteria, deferita dalla Sezione prima
giurisdizionale centrale d'appello con ordinanza n° 04/2007/A del 14 febbraio
2007 pronunciata nel corso dei giudizi d'appello iscritti ai nn. 23908 e 23909
del registro di Segreteria di detta Sezione centrale proposti dall'Istituto
nazionale di previdenza per i dipendenti dell'Amministrazione pubblica avverso
le sentenze della Corte dei conti - Sezione giurisdizionale per la Regione
Piemonte nn. 137 e 138 del 5 maggio 2005 e nei confronti della Sig.ra AINARDI
Armanda e del Sig. ANDRIONI Luigi;
- n°
225/SR/QM del registro di
Segreteria, deferita dalla Sezione prima giurisdizionale centrale d'appello con
ordinanza n° 05/2007/A del 14 febbraio 2007 pronunciata nel corso del giudizio
d'appello iscritto al n° 23878 del registro di Segreteria di detta Sezione
centrale proposto dalla Sig.ra REBULA Fioretta avverso la sentenza della Corte
dei conti - Sezione giurisdizionale per la Regione Friuli Venezia Giulia n° 834
del 27 maggio 2005 e nei confronti dell'Istituto nazionale di previdenza per i
dipendenti dell'Amministrazione pubblica;
- n°
230/SR/QM del registro di Segreteria, deferita dalla Sezione prima
giurisdizionale centrale d'appello con ordinanza n° 024/2007/A del 21 marzo
2007 pronunciata nel corso del giudizio d'appello iscritto al n° 24650 del
registro di Segreteria di detta Sezione centrale proposto dall'Istituto
nazionale di previdenza per i dipendenti dell'Amministrazione pubblica avverso
la sentenza della Corte dei conti - Sezione giurisdizionale per il Trentino
Alto Adige - sede di Bolzano - n° 23/04 del 23 ottobre 2004 e nei confronti
della Sig.ra SANTA Maria;
- n°
231/SR/QM del registro di Segreteria, deferita dalla Sezione prima
giurisdizionale centrale d'appello con ordinanza n° 026/2007/A dell'11 aprile
2007 pronunciata nel corso del giudizio d'appello iscritto al n° 23721 del registro di Segreteria di detta Sezione
centrale proposto dall'Istituto nazionale di previdenza per i dipendenti
dell'Amministrazione pubblica avverso la sentenza della Corte dei conti -
Sezione giurisdizionale per la Regione Piemonte n° 630/04 del 30 dicembre 2004
e nei confronti della Sig.ra MAIOLINO Antonietta;
- n°
232/SR/QM del registro di Segreteria, deferita dalla Sezione prima
giurisdizionale centrale d'appello con ordinanza n° 027/2007/A dell'11 aprile
2007 pronunciata nel corso del giudizio d'appello iscritto al n° 23625 del registro di Segreteria di detta
Sezione centrale proposto dall'Istituto nazionale di previdenza per i
dipendenti dell'Amministrazione pubblica avverso la sentenza della Corte dei
conti - Sezione giurisdizionale per la Regione Veneto n° 519/04 del 10 maggio
2004 e nei confronti del Sig. BOGATTI Gianfranco;
- n°
234/SR/QM del registro di Segreteria, deferita dalla Sezione prima
giurisdizionale centrale d'appello con ordinanza n° 036/2007/A del 24 aprile
2007 pronunciata nel corso del giudizio d'appello iscritto al n° 24663 del
registro di Segreteria di detta Sezione centrale proposto dall'Istituto
nazionale di previdenza per i dipendenti dell'Amministrazione pubblica avverso
la sentenza della Corte dei conti - Sezione giurisdizionale per il Trentino
Alto Adige - sede di Bolzano - n° 204/04 del 23 ottobre 2004 e nei confronti
della Sig.ra UNTERRAINER BELLI Ilva;
- n°
235/SR/QM del registro di Segreteria, deferita dalla Sezione terza
giurisdizionale centrale d'appello con ordinanza n° 078/07 del 18 aprile 2007
pronunciata nel corso del giudizio d'appello iscritto al n° 22700 del registro
di Segreteria di detta Sezione centrale proposto dall'Istituto nazionale di
previdenza per i dipendenti dell'Amministrazione pubblica avverso la sentenza
della Corte dei conti Sezione giurisdizionale per la Regione Lombardia n°
1078/04/C del 5 agosto 2004 e nei confronti della Sig.ra BIANCHERA Laura;
Visti gli atti e i
documenti di causa;
Uditi,
nella pubblica udienza dell'11 luglio 2007, il relatore Consigliere Silvano DI
SALVO, gli Avvocati Maria RAVANO MARINI e Dario MARINUZZI in rappresentanza e
difesa dell'Istituto nazionale di previdenza per i dipendenti
dell'Amministrazione pubblica, nonché il rappresentante del pubblico ministero
nella persona del Vice Procuratore generale Fiorenzo SANTORO.
Ritenuto
in
Sono state deferite alle
Sezioni riunite della Corte dei conti sette questioni di massima (sei da parte
della Sezione prima giurisdizionale centrale d'appello e una da parte della
Sezione terza giurisdizionale centrale d'appello), che concernono tutte
sostanzialmente la ripetibilità o meno di indebito corrisposto a titolo di
trattamento pensionistico provvisorio.
In particolare, le prime
due questioni deferite (iscritte ai nn. 224/SR/QM e 225/SR/QM del registro di
Segreteria) provengono da ordinanze pronunciate dalla Sezione prima
giurisdizionale centrale d'appello nel corso dei giudizi n° 23908 e n° 23909
instaurati su appelli proposti dall'Istituto nazionale di previdenza per i
dipendenti dell'Amministrazione pubblica (di seguito : INPDAP) nei confronti
dei Sigg. AINARDI Armanda e ANDRIONE Luigi e nel giudizio n° 23878 instaurato
su appello proposto dalla Sig.ra REBULA Fioretta nei confronti dell'INPDAP.
Per tali giudizi, originati
da provvedimenti di recupero emessi dall'INPDAP per indebite erogazioni
effettuate su trattamenti pensionistici provvisori sino alla data di
attribuzione dei corrispondenti trattamenti pensionistici definitivi, l'adita
Sezione d'appello, con ordinanze 04/2007/A e 05/2007/A, dopo aver richiamato la
giurisprudenza formatasi nelle Sezioni d'appello, anche in aderenza alla
sentenza 1/99/QM delle Sezioni riunite, sull'irrilevanza della buona fede e
dell'eccessiva durata del trattamento provvisorio in presenza di indebito per
erogazione di maggiori somme sul trattamento provvisorio di quiescenza che
l'amministrazione è tenuta a ripetere ex art. 162 del d.P.R. 29 dicembre
1973 n° 1092, e con riferimento all'emersione di un più recente innovativo
orientamento delle Sezioni prima e terza giurisdizionali centrali d'appello,
che fa leva sul principio di settore di cui l'art. 206 dello stesso d.P.R. è
espressione, principio il quale esclude la ripetizione in presenza di una
situazione di fatto di non addebitabilità al percipiente dell'erogazione non
dovuta, e ravvisata perciò la sussistenza di un contrasto giurisprudenziale tra
Sezioni giurisdizionali d'appello, ha sospeso i giudizi e ha disposto la
trasmissione degli atti alle Sezioni riunite per la risoluzione della questione
di massima così articolata :
“Se il disposto
contenuto nell'art. 162 del d.P.R. n. 1092/1973, concernente il recupero
dell'indebito formatosi sul trattamento pensionistico provvisorio, debba
interpretarsi nell'ambito della disciplina sopravvenuta, contenuta nella legge
n. 241/1990, per cui, decorso il termine posto per l'emanazione del
provvedimento amministrativo di definizione del trattamento provvisorio, non
può più effettuarsi il recupero dell'indebito, per il consolidarsi della
situazione esistente, fondata sull'affidamento riposto nell'amministrazione”.
La terza delle questioni
deferite (iscritta al n° 230/SR/QM del registro di Segreteria) proviene da
ordinanza pronunciata dalla Sezione prima giurisdizionale centrale d'appello
sul giudizio n° 24650 instaurato su appello proposto dall'INPDAP nei confronti
della Sig.ra SANTA Maria.
L'adita Sezione centrale, con l'ordinanza 024/2007/A,
rilevata la sussistenza di un contrasto giurisprudenziale anche tra le Sezioni
giurisdizionali d'appello, e, all'interno di esse, tra l'orientamento che, in
condivisione della menzionata sentenza 1/99/QM delle Sezioni riunite, nega
l'irripetibilità del credito erariale derivante da indebita erogazione di
maggiori somme sul trattamento pensionistico provvisorio pur in presenza della
buona fede del percipiente, e l'opposto indirizzo, che ravvisa nel sistema
previdenziale pubblico un principio idoneo a legittimare una specie di
giustizia equitativa, collegando l'irripetibilità alla situazione di fatto
della lunga protrazione nel tempo dell'erogazione non dovuta, tale da indurre
il percipiente nella convinzione che le somme fossero dovute, ha sospeso i
giudizi e ha disposto la trasmissione degli atti alle Sezioni riunite per la
risoluzione della questione di massima così articolata:
“1) se, dal combinato
disposto degli artt. 162 e 206 del T.U. 1092/73 possa ricavarsi un
"principio" che consenta l'irripetibilità del credito erariale ogni
qual volta il lungo lasso di tempo abbia ingenerato nel percipiente in buona
fede la convinzione di ricevere quanto spettante;
2) o se, invece, occorra
procedere ad una interpretazione letterale delle citate disposizioni, tenuto
conto di come ciò possa, in alcuni casi, adombrare un contrasto con l'art. 38,
secondo comma, della Costituzione in quanto, a causa di una insufficiente
tutela della buona fede, sarebbe diminuito il trattamento pensionistico diretto
a soddisfare i bisogni primari del titolare e della sua famiglia.”.
Le successive tre questioni
di massima deferite alle Sezioni riunite (iscritte ai nn. 231/SR/QM, 232/SR/QM
e 234/SR/QM del registro di segreteria) provengono da ordinanze pronunciate
dalla Sezione prima giurisdizionale centrale d'appello sui giudizi n° 23721, n°
23625 e n° 24663 instaurati su appelli proposti dall'INPDAP nei confronti dei
Sigg. MAIOLINO Antonietta, BOGATTI Gianfranco e UNTERRAINER BELLI Ilva.
L'adita Sezione d'appello,
con le ordinanze nn. 026/2007/A,
027/2007/A e 036/2007/A, rilevato che la giurisprudenza intervenuta
successivamente alla già citata sentenza n° 1/99/QM delle Sezioni riunite,
risultata diversamente orientata sulla tematica degli indebiti formatisi in
relazione a pensioni provvisorie e accertati in sede di liquidazione del
trattamento definitivo, e ciò sia con riferimento alla rilevanza della buona
fede e dell'eccessiva durata del trattamento provvisorio sia circa
l'applicazione del principio di settore individuato dalla Corte costituzionale,
secondo il quale alla generale regola codicistica di incondizionata
ripetibilità dell'indebito si sostituisce la diversa regola che esclude la
ripetizione in presenza di una situazione di fatto avente come minimo comun
denominatore la non addebitabilità al percettore dell'erogazione non dovuta, e
ravvisata, perciò, la sussistenza di un contrasto giurisprudenziale orizzontale
oltre che nelle Sezioni territoriali, anche nelle Sezioni giurisdizionali
d'appello (in particolare nelle Sezioni prima e terza giurisdizionali centrali
d'appello), riservata all'esito ogni ulteriore pronuncia, ha disposto la
trasmissione degli atti alle Sezioni riunite per la pronuncia sulla questione di
massima così articolata:
“Se i trattamenti
pensionistici provvisori siano o meno soggetti al principio di settore,
individuato dalla giurisprudenza costituzionale, secondo il quale, in luogo
della generale disciplina codicistica di incondizionata ripetibilità
dell'indebito ex art. 2033 c.c., trova applicazione la diversa regola che
esclude il recupero in presenza di situazioni di fatto, che, pur variamente
articolate, abbiano come minimo comune denominatore la non addebitabilità al
percettore dell'erogazione non dovuta”;
“se, di conseguenza, la
disposizione recata dall'art. 162 del dPR 29 dicembre 1973 n° 1092, secondo la
quale in sede di liquidazione del trattamento definitivo deve farsi luogo anche
al conguaglio a debito del pensionato, va interpretata alla luce del principio
in questione e non, quindi, nel senso di prevedere un'incondizionata
ripetibilità degli indebiti accertati su partite provvisorie”.
L'ultima delle suddette
questioni deferite (iscritta al n° 235/SR/QM) proviene da ordinanza pronunciata
dalla Sezione terza giurisdizionale centrale d'appello sul giudizio n° 22700
instaurato su appello proposto dall'INPDAP nei confronti della Sig.ra BIANCHERA
Laura.
La suddetta Sezione
giurisdizionale centrale, con l'ordinanza 078/07, richiamata la giurisprudenza
formatasi nelle Sezioni d'appello -anche in aderenza alla suddetta sentenza n°
1/99/QM delle Sezioni riunite- sulla ripetibilità, da parte
dell'Amministrazione, delle maggiori somme erogate sul trattamento provvisorio
di quiescenza in applicazione dell'art. 162 del d.P.R. n° 1092 del 1973 (non
rilevando a tal fine né l'eccessiva durata del detto trattamento provvisorio né
la disposizione dell'art. 206 dello stesso d.P.R., dettata solo per le ipotesi
di revoca o modifica di pensione definitiva), e ritenuto che una più recente
giurisprudenza innovativa (in particolare, delle Sezioni prima e terza
giurisdizionali centrali d'appello) ha sollevato dubbi sulla compatibilità del
precedente assetto interpretativo con i principi e le affermazioni formulati in
materia dalla Corte costituzionale, anche in relazione all'art. 38, secondo
comma, della Costituzione, con conseguente esclusione del recupero
dell'indebito ove sia ravvisabile il consolidamento della situazione esistente
per effetto dell'affidamento riposto nella legittima attività dei pubblici
poteri, e rilevata conseguentemente la sussistenza di un contrasto
giurisprudenziale orizzontale in grado d'appello, ha sospeso il giudizio e ha
disposto la trasmissione degli atti alle Sezioni riunite per la pronuncia sulla
questione di massima così formulata:
“Se in presenza della
buona fede del pensionato, debba essere dichiarata l'irripetibilità degli
assegni pensionistici non dovuti ed erogati a titolo di pensione provvisoria”.
In data 26 giugno 2007 ha
depositato memoria difensiva l'Avvocato Innocenzo MEGALI per il Sig. BOGATTI
Gianfranco che, richiamando quanto già dedotto nella comparsa di costituzione
in sede di appello, ha dedotto l'irripetibilità dell'indebito accertato a
carico del proprio assistito richiamando sia il disposto di cui all'art. 9
della legge n° 428 del 1985 relativa alla cessazione del carattere di
provvisorietà delle liquidazioni delle spese fisse disposte mediante procedure
automatizzate decorso un anno dalle rispettive lavorazioni, sia la definitività
del trattamento corrisposto al suindicato pensionato, sia il trascorrere di
quattordici anni tra concessione della pensione provvisoria e liquidazione
della pensione definitiva, sia la buona fede dell'appellato.
Il predetto difensore si è
altresì richiamato a quelle pronunce delle Sezioni prima e terza
giurisdizionali centrali d'appello secondo le quali i trattamenti pensionistici
provvisori sono suscettibili di applicazione del “principio di settore” di cui
lo stesso art. 206 del d.P.R. n° 1092 del 1973 è espressione, che esclude
l'incondizionata applicazione dell'art. 2033 del codice civile in base alla
giurisprudenza della Corte costituzionale che valorizza il principio di
solidarietà che incide non solo sulle
modalità di recupero delle somme non dovute, ma anche sullo stesso diritto alla
ripetizione nella disciplina pensionistica pubblica.
A tal fine l'Avvocato
MEGALI richiama il termine di 180 giorni stabilito ex art. 2, secondo
comma della legge n° 241 del 1990 con i decreti del Ministro del tesoro n° 304
del 1992 e n° 325 del 1997 per la conclusione del procedimento di liquidazione
della pensione definitiva, e deduce che il recupero dell'indebito formatosi sul
trattamento pensionistico provvisorio può effettuarsi solo nei limiti del termine
stabilito di 180 giorni, decorso il quale il recupero non può più essere
effettuato, stante il consolidamento della situazione esistente per effetto
della legittimità dell'affidamento riposto nella legittima attività dei
pubblici poteri, sicché conclude per l'irripetibilità dell'indebito accertato
nei confronti del Sig. BOGATTI ben
oltre il predetto termine.
In data 27 giugno 2007
l'INPDAP, rappresentato e difeso dagli Avvocati Dario MARINUZZI e Maria RAVANO
MARINI, ha depositato distinte memorie di costituzione nei giudizi pendenti
innanzi a queste Sezioni riunite in virtù degli illustrati deferimenti di
questioni di massima, concludendo per ciascuno dei relativi giudizi con
richiesta di declaratoria di ripetibilità delle somme indebite corrisposte in esecuzione
di un trattamento provvisorio di pensione.
A tal fine nelle predette
memorie di costituzione vengono illustrati :
- la natura giuridica del
rapporto pensionistico, di cui si deduce la natura paritetica, con conseguente
applicazione dei principi civilistici in tema di disciplina dei relativi
rapporti giuridici, e, in particolare, dell'art. 2033 del codice civile in tema
di ripetibilità dell'indebito qualora manchi una legittima causa solvendi,
cui va aggiunta la doverosità dell'azione di recupero quale corollario del
fondamentale interesse alla corretta gestione del pubblico denaro (di cui
costituiscono espressione, tra l'altro, gli artt. 3 del r.d. n° 295 del 1939 e
406 del r.d. n° 827 del 1924), che a sua volta è l'estrinsecazione del
principio costituzionale di buona amministrazione;
- il decorso del tempo,
che, pur se influente nella determinazione delle fattispecie giuridiche e sul
consolidamento delle situazioni protrattesi nel tempo -tanto che il prolungato
ritardo della pubblica amministrazione
può ingenerare nel privato un legittimo affidamento circa la spettanza di beni
e/o servizi di cui risulti beneficiario- tuttavia è già stato oggetto di
pronuncia delle Sezioni riunite con la decisione n° 1/QM del 1999, di cui
vengono ripercorse le motivazioni e le conclusioni, anche in punto di possibile
messa in mora della pubblica amministrazione e di denuncia del funzionario
responsabile per omissione di atti d'ufficio;
- il quadro normativo
costituito dagli artt. 162, settimo comma, del d.P.R. n° 1092 del 1973; 7,
ottavo comma, del d.P.R. n° 538 del 1986 e 8 del d.P.R. n° 412 del 1986, che
legittimano il conguaglio a credito o a debito del pensionato in sede di
liquidazione di pensione definitiva, con impossibilità di enucleare una diversa
disciplina abrogativa di norme primarie che costituirebbe fonte di gravi
incertezze, con implicazioni anche nella materia della responsabilità per danno
erariale, mentre già l'ordinamento contempla l'istituto della prescrizione a
salvaguardia di fattispecie che vanno consolidandosi nel tempo;
- una possibile lettura
costituzionalmente orientata, che, pur se proposta da talune pronunce della
Corte dei conti, tuttavia può trovare spazio solo in caso di dubbio
interpretativo, e non già nel caso di specie, relativamente al quale il dettato
della norma è chiaro e non suscettibile di diversa interpretazione;
- il coordinamento della
normativa del d.P.R. n° 1092 del 1973 con le recenti innovazioni legislative e
in particolar modo con la legge n° 241 del 1990 e la legge n° 311 del 2004,
dovendo tenersi presente che la normativa in tema di annullamento d'ufficio e
le disposizioni più recenti non appaiono orientate verso il consolidamento e
l'irremovibilità della situazione di vantaggio, specie allorquando trattasi di
fattispecie che comportano l'erogazione di danaro pubblico.
In data 28 giugno 2007 ha
depositato memoria il Procuratore generale presso la Corte dei conti,
preliminarmente deducendo l'ammissibilità delle deferite questioni di
massima in quanto, pur se la pronuncia
delle Sezioni riunite n° 1/99/QM assume contorni analoghi alle questioni
stesse, i giudici remittenti e la più recente giurisprudenza da essi citata
hanno esposto argomentazioni incentrate sul principio di settore affermato
dalla giurisprudenza costituzionale non preso in considerazione da quella
pronuncia, nonché sulla legge n° 241 del 1990, esaminata solo marginalmente
nella pronuncia stessa.
Parimenti ammissibili sono
per il Procuratore generale le deferite questioni di massime sotto il profilo
della sussistenza di un contrasto giurisprudenziale tra Sezioni giurisdizionali
d'appello e, dunque, di un contrasto orizzontale in secondo grado, nonché per
rilevanza e sussistenza del necessario rapporto di pregiudizialità tra
questioni deferite e processi a quibus.
Nel merito, la concludente
Procura generale ritiene che le nuove argomentazioni addotte dalla
giurisprudenza affermativa dell'irripetibilità delle maggiori somme percepite
sul trattamento provvisorio non siano idonee a superare le statuizioni della sentenza
n° 1/99/QM.
Al riguardo viene
ricostruito il quadro normativo, evidenziando come la regola dettata dall'art.
162 del d.P.R. n° 1092 del 1973 rientra in pieno nella disciplina generale
dettata dall'art. 3 del r.d.l. n° 295 del 1939 che obbliga l'Amministrazione a
conseguire il rimborso delle somme di che trattasi costituendo speciale
applicazione dell'istituto della repetitio indebiti, che rappresenta per
la p.a. un atto dovuto.
Parimenti va confermato -ad
avviso del Procuratore generale- quanto già affermato da queste Sezioni riunite
circa l'esclusione della ricorrenza della buona fede o dell'affidamento nel
comportamento dell'ente erogatore e comunque circa la loro giuridica
irrilevanza.
Circa il “principio di
settore” affermato con le pronunce della Corte costituzionale cui ha fatto
riferimento la più recente giurisprudenza richiamata nelle ordinanze di
deferimento, il Procuratore generale deduce l'impossibilità di una sua
indiscriminata evocazione che non tenga conto delle specifiche e differenti
disposizioni dettate in materia di recupero di indebiti pensionistici, e ciò
tenendo conto in particolare che tra le disposizioni prese in esame dal giudice
delle leggi non si rinviene quella di cui al menzionato art. 162 del t.u. n°
1092 del 1973, avendo la Corte costituzionale fatto riferimento
all'irripetibilità di somme corrisposte in base a formali e definitivi
provvedimenti pensionistici.
Né -prosegue il Procuratore
generale- il superamento dei termini fissati dai regolamenti previsti dall'art.
2 secondo comma della legge n° 241 del 1990 può avere l'effetto di sanare
l'indebito, e ciò, oltre a quanto già affermato in materia di ricorrenza e/o
rilevanza della buona fede o dell'affidamento nel comportamento dell'ente
erogatore, osservando che altre sono le conseguenze della mancata osservanza
dei predetti termini, fermi restando gli oneri per il pensionato o per i suoi
aventi causa di verifica dei dati contenuti nell'atto di liquidazione
provvisoria per valutarne l'esattezza e, se del caso, per contestarne il
contenuto e segnalare eventuali errori.
Conclusivamente il
Procuratore generale chiede che alle questioni di massima in esame si dia
soluzione nel senso che il disposto contenuto nell'art. 162 del t.u. 1092 del
1973, concernente il recupero dell'indebito formatosi sul trattamento
pensionistico provvisorio, non deve interpretarsi nell'ambito della disciplina
sopravvenuta, contenuta nella legge n. 241/1990; che la decorrenza del termine,
posto per l'emanazione del provvedimento amministrativo di definizione del
trattamento provvisorio, nulla rileva ai fini del recupero dell'indebito; che i
trattamenti pensionistici provvisori non sono soggetti al principio di settore,
individuato dalla giurisprudenza costituzionale, secondo il quale, in luogo della
generale disciplina codicistica di incondizionata ripetibilità ex art. 2033
c.c., trova applicazione la diversa regola che esclude il recupero in presenza
di situazioni di fatto, che, pur variamente articolate, abbiano come minimo
comune denominatore la non addebitabilità al percettore dell'erogazione non
dovuta; che pur in presenza della buona fede del pensionato, non può essere
dichiarata l'irripetibilità degli assegni pensionistici non dovuti ed erogati a
titolo di pensione provvisoria.
Nell'odierna udienza di
discussione l'Avv. Maria RAVANO MARINI, per l'INPDAP, ha ulteriormente
illustrato le argomentazioni già esposte nelle memorie di costituzione,
concludendo nel senso della ripetibilità di indebito corrisposto in sede di
erogazione di trattamento pensionistico provvisorio.
Analoghe conclusioni sono
state rassegnate per l'INPDAP dall'altro difensore di detto Istituto
previdenziale, Avv. Dario MARINUZZI, che ha peraltro evidenziato come,
accedendo alla tesi dell'irripetibilità sostenuta da giurisprudenza minoritaria
della Corte dei conti, sussisterebbero pur sempre ulteriori motivi di contrasto
giurisprudenziale in ordine alle modalità di fissazione dei limiti di reddito
dei percettori e di durata di erogazione dell'indebito che dovrebbero legittimare
il divieto di recupero, che sarebbero dunque rimesse a valutazioni disomogenee
dei giudici, e ciò anche con riferimento alla possibilità di configurare ovvero
di escludere nelle singole fattispecie la responsabilità per danno all'erario
dei funzionari competenti a disporre l'esecuzione dei recuperi di indebiti
pensionistici.
A sua volta il
rappresentante della Procura generale, premettendo che casi marginali ed
abnormi -cui sono riservate soluzioni altrettanto marginali di ispirazione
equitativa- non possono comportare il superamento delle indicazioni già
formulate con la sentenza n° 1/99/QM delle Sezioni riunite, ha ripercorso le
argomentazioni già illustrate nella memoria depositata, soffermandosi ad
analizzare le specificità dei vari giudizi a quibus e precisando che le
conclusioni di cui all'atto scritto -alle quali si è riportato- sono state
formulate previo assorbimento del quesito di cui alla questione di massima n°
230/SR/QM per evidenti motivi di continenza.
1. I giudizi introdotti dalle sette ordinanze di differimento
di questioni di massima, avendo per oggetto questioni identiche o analoghe,
tutte riferibili alla problematica relativa alla ripetibilità o meno di
indebito corrisposto a titolo di trattamento pensionistico provvisorio, possono
essere riuniti e decisi con unica sentenza.
2. In adesione alle argomentazioni svolte dal Procuratore
generale nella memoria versata in atti, le deferite questioni di massima vanno considerate ammissibili pur se queste
Sezioni riunite hanno già emesso pronuncia su questioni analoghe a quelle
introdotte nei giudizi qui in discussione (in particolare : Corte dei conti,
Sezioni riunite, 14 gennaio 1999, n° 1/QM), in quanto i giudici remittenti
hanno fatto riferimento a un effettivo, sopravvenuto contrasto
giurisprudenziale orizzontale in secondo grado fondato su argomentazioni non
pedissequamente sovrapponibili a quelle già oggetto di pronuncia risolutrice,
specie in punto di disamina della possibile incidenza -nella materia del
recupero di indebito pensionistico- sia delle norme di cui alla legge 7 agosto
1990 n° 241, sia della giurisprudenza della Corte costituzionale, così
delineando una problematica da riesaminare e da rimeditare sotto profili
diversi e solo marginalmente affrontati nella suddetta precedente decisione di
queste Sezioni riunite.
3. Parimenti va affermata l'ammissibilità delle questioni di
massima in esame con riferimento alla rilevanza e al rapporto di
pregiudizialità che la richiesta pronuncia va a rivestire con riferimento ai
giudizi originanti, nei quali la soluzione delle concrete fattispecie ivi
dedotte non può che essere individuata alla luce della composizione del dedotto
e attuale contrasto giurisprudenziale individuato dai giudici remittenti.
4. Ciò premesso, occorre previamente sintetizzare gli apporti
della giurisprudenza delle Sezioni riunite della Corte dei conti nella materia
di che trattasi, per verificare se le problematiche evidenziate nel recente
contrasto giurisprudenziale possano trovare soddisfacente soluzione con
rinnovata adesione alle già fornite interpretazioni, ovvero riflettano
l'attuale esigenza di pervenire a un diverso approccio più specificamente
orientato alla composizione degli ulteriori, peculiari e contrapposti profili
argomentativi sottoposti alle Sezioni risolutrici.
Con la sentenza n° 77/C
dell'8 febbraio 1989 le Sezioni riunite della Corte dei conti hanno sostenuto
che, al di fuori dei casi di applicabilità della disposizione di favore di cui
all'art. 206 del d.P.R. 29 dicembre 1973 n° 1092 -ivi reputata non estensibile
analogicamente a fattispecie che non concernano provvedimenti definitivi di
pensione- il recupero di maggiori somme erroneamente corrisposte a titolo di
trattamento di quiescenza non può prescindere dalla valutazione della buona
fede del percettore, da valutarsi in concreto e tenendo conto delle peculiarità
di ciascuna fattispecie “caso per caso”.
Del tutto opposte sono
state invece le conclusioni cui è pervenuta la successiva sentenza delle
Sezioni riunite n° 1/QM del 14 gennaio 1999, nella quale è stata esclusa la
rilevanza della buona fede del percettore in sede di recupero di indebito
erroneamente corrisposto su trattamento pensionistico provvisorio, e ciò anche
qualora il regime di provvisorietà si sia protratto per un considerevole lasso
di tempo senza dar luogo in tempi ragionevoli all'emissione del provvedimento
definitivo di pensione e al successivo eventuale conguaglio a debito ex art.
162, settimo comma, del d.P.R. 29 dicembre 1973 n° 1092, essendo disponibile per
il privato, ai sensi delle norme di cui alla sopravvenuta legge 7 agosto 1990
n° 241 “…il rimedio consistente nel mettere in mora l'amministrazione, in
caso di inosservanza dei termini fissati per il procedimento amministrativo,
fino alla denuncia di omissione di atti d'ufficio, qualora l'inerzia si
protragga ulteriormente”.
Nell'esaminare
l'orientamento della Corte costituzionale nella materia del diritto-dovere
della pubblica amministrazione di recuperare quote di indebito pensionistico,
nella menzionata sentenza n° 1/QM del 1999 è stato rilevato come la sentenza
del giudice delle leggi n° 383 del 31 luglio 1990, relativa al vaglio di
costituzionalità dell'art. 52, secondo comma, della legge 9 marzo 1989 n° 88
(da leggersi congiuntamente alla successiva norma di interpretazione autentica
di cui all'art. 13 della legge 30 dicembre 1991 n° 412), si riferisce
esclusivamente all'irripetibilità di indebiti su trattamenti pensionistici
definitivi erogati dall'Istituto nazionale della previdenza sociale, confermando
la parità di trattamento dei pensionati dell'INPS con quello dei pensionati ex
dipendenti pubblici, non ravvisandosi alcuna significativa difformità nella
disciplina dell'irripetibilità prevista dalle suindicate disposizioni e quella
-non estensibile alle liquidazioni pensionistiche provvisorie- contenuta negli
artt. 204 e ss. del d.P.R. n° 1092 del 1973.
A ciò va aggiunto che
ulteriori, anche se indiretti, spunti argomentativi per la definizione della
natura giuridica del trattamento provvisorio di quiescenza possono rinvenirsi
nella sentenza delle Sezioni riunite della Corte dei conti n° 10/QM del 23
aprile 1999, nella quale è stato sostenuto non solo che “il credito
pensionistico è liquido anche prima dell'emanazione del provvedimento
definitivo di pensione essendo individuato in tutte le sue componenti dalla
legge, sicché è determinabile mediante calcoli aritmetici attuativi della legge
stessa”, ma anche che detto trattamento provvisorio “è tendenzialmente
pari a quello effettivamente dovuto, essendo determinato in relazione ai
servizi risultanti dalla documentazione prodotta dal dipendente o, comunque, in
possesso dell'amministrazione, il cui riconoscimento (pur non formalmente
definito) si fondi su precisi presupposti di legge.”.
5. Va poi precisato che, pur in presenza dell'orientamento
restrittivo da ultimo chiaramente assunto dalle Sezioni riunite con la
menzionata sentenza n° 1/QM del 1999, talune pronunce delle Sezioni
territoriali della Corte dei conti, specie a fronte di casi di abnorme entità del
recupero e/o di irragionevole protrazione del regime di provvisorietà del
trattamento di quiescenza, non hanno mancato di attribuire rilievo -al fine di
dichiarare l'irripetibilità di indebiti- alla buona fede del percettore di
somme non dovute ma erogate lungo un protratto lasso di tempo, nonché alla già
avvenuta destinazione delle somme stesse alla soddisfazione di bisogni
essenziali, mentre in secondo grado le connesse questioni hanno trovato sino al
recente passato pressoché univoca soluzione nell'applicazione dei principi
affermati con la già menzionata sentenza n° 1/QM del 1999.
In tale quadro
giurisprudenziale si sono però inserite ultimamente contrastanti pronunce dei
giudici d'appello (evidenziate nelle ordinanze di deferimento delle questioni
di massima in discussione) nelle quali, in materia di ripetizione dell'indebito
pensionistico erogato in regime di liquidazione di pensione provvisoria, viene
attribuito rilievo ad alcune circostanze, quali la durata del periodo in cui si
sia protratta l'erogazione contestata, la mancanza di responsabilità del
percettore nell'insorgenza dell'errore che sia stato alla base della medesima,
l'inosservanza da parte dell'Amministrazione di un razionale tempo di
definizione della pratica, la non riconoscibilità obiettiva della maggiore
erogazione non dovuta, l'avvenuta destinazione delle somme a reali esigenze di
vita del pensionato, l'incidenza dell'atto di recupero sulle condizioni
personali dell'onerato, e, ancor più significativamente, viene sostenuta
l'applicabilità anche nella materia pensionistica attribuita alla giurisdizione
della Corte dei conti del c.d. “principio di settore”, individuato dalla
giurisprudenza della Corte costituzionale (segnatamente : sentenze n° 431 del
14 dicembre 1993; n° 240 del 10 giugno 1994; n° 166 del 24 maggio 1996),
secondo il quale, in luogo della generale regola codicistica di incondizionata
ripetibilità dell'indebito ex art. 2033 del codice civile- trova applicazione
la diversa regola che esclude, viceversa, la ripetizione in presenza di una
situazione di fatto variamente articolata, ma, comunque, avente come minimo
comun denominatore la non addebitabilità al percipiente dell'erogazione non
dovuta (vedansi Corte dei conti, Sezione prima giurisdizionale centrale
d'appello, 26 aprile 2006, n° 99; Sezione terza giurisdizionale centrale
d'appello, 29 maggio 2006, n° 236; Sezione giurisdizionale d'appello per la
Regione siciliana, 6 novembre 2006, n° 172 e 4 gennaio 2007, n° 5; non appaiono
peraltro innovative rispetto al consolidato orientamento restrittivo le
sentenze della Sezione terza centrale d'appello 14 marzo 2006, n° 149 e 3 marzo
2006, n° 136 pur richiamate nelle ordinanze di rimessione).
In conclusione, secondo
tale più recente giurisprudenza innovativa, il recupero dell'indebito formatosi
su trattamento pensionistico provvisorio può effettuarsi, ai sensi dell'art.
162 del d.P.R. 29 dicembre 1973 n° 1092 e dell'art. 2, secondo comma, della
legge 7 agosto 1990 n° 241, entro e non oltre il limite temporale stabilito con
il regolamento ministeriale; decorso tale termine, il recupero non può più
effettuarsi, stante il consolidamento della situazione esistente, per effetto
dell'affidamento riposto nella legittima attività dei pubblici poteri.
6. Tutto ciò premesso, va considerato che la “liquidazione
provvisoria” del trattamento di quiescenza, disciplinata dapprima dall'art. 23
della legge 29 aprile 1949 n° 221, indi dall'art. 162 del d.P.R. 29 dicembre
1973 n° 1092 (per quanto concerne i dipendenti civili e militari dello Stato) e
dalle omologhe disposizioni di cui dapprima all'art. 6 del decreto-legge 10
novembre 1978 n° 702 convertito, con modificazioni, dall'art. 1 della legge 8
gennaio 1979 n° 3, poi dall'art. 28 del decreto-legge 28 febbraio 1981 n° 38,
convertito, con modificazioni, dalla legge 23 aprile 1981 n° 153, dall'art. 30
del decreto-legge 28 febbraio 1983 n° 55, convertito, con modificazioni, dalla
legge 26 aprile 1983 n° 131, dall'art. 7 del d.P.R. 8 agosto 1986 n° 538 e
dall'art. 15 della legge 8 agosto 1991 n° 274 (per quanto concerne gli iscritti
alle Casse già gestite dalla ex Direzione generale degli Istituti di
previdenza), è procedimentalmente scandita da una serie di adempimenti
dettagliatamente previsti dalle norme stesse, finalizzati alla più rigorosa e ampia
tutela patrimoniale del soggetto che cessa dal servizio con diritto a pensione,
e ciò con particolare riferimento alla necessità di evitare qualsiasi soluzione
di continuità nel passaggio dalla fase di erogazione di trattamenti retributivi
a quella di erogazione, anche ad eventuali aventi causa, di trattamenti
pensionistici (relativamente ai quali, in virtù della natura di “retribuzione
differita” del trattamento di quiescenza, vanno ravvisate garanzie e protezioni
di rango costituzionale e di contenuto non dissimile da quelle previste per i
trattamenti di attività, come costantemente riconosciuto dalla Corte
costituzionale sin dalla remota sentenza n° 3 del 13 gennaio 1966).
7. E' evidente che, nella finalità acceleratoria
normativamente perseguita con le disposizioni innanzi citate, l'adozione del
provvedimento definitivo di pensione, con connessa possibilità di variazioni e
di conguagli, segna il momento più significativo e valorizzabile
dell'affidamento riposto dal dipendente collocato a riposo nella correttezza
della procedura di determinazione della giusta pensione, essendo non solo
ragionevole, ma anche del tutto attendibile ritenere che l'Amministrazione
disponga, in tale occasione, di tutti gli elementi necessari per superare la
fase di provvisorietà e per fissare giustamente quanto durevolmente le
coordinate che identificano il trattamento di quiescenza anche come base per
future variazioni normativamente previste, con l'ulteriore “rafforzamento” in
punto di stabilità provvedimentale di cui agli artt. 204 e ss. del d.P.R. n°
1092 del 1973 (vedansi altresì le omologhe disposizioni di cui all'art. 26
della legge 3 maggio 1967 n° 315 e all'art. 8 del d.P.R. 8 agosto 1986 n° 538).
8. Tuttavia le indicate norme non contengono la previsione di
un termine finale entro il quale deve concludersi il procedimento pensionistico
interinale e provvisorio con contestuale adozione del provvedimento connotato
da definitività, anche se dal dettato normativo traspare con evidenza la
necessità di comprimere quanto più possibile i tempi delle procedure (cfr.
anche art. 155 del d.P.R. n° 1092 del 1973), con previsione espressa di ipotesi
di responsabilità disciplinare da ritardo (art. 162, commi nono e decimo del
d.P.R. n° 1092 del 1973 e art. 7, commi nono e decimo del d.P.R. 8 agosto 1986
n° 538) che non può non ritenersi estesa anche ai casi di ingiustificata
protrazione del procedimento di emanazione del provvedimento di pensione
definitivo.
In tale contesto normativo
le sopravvenute disposizioni di cui alla legge 7 agosto 1990 n° 241 si sono
collocate quale integrazione precettiva che hanno colmato -con il meccanismo
del rinvio alla predeterminazione di termini ex art. 2 della legge stessa- ogni
possibile carenza in punto di delimitazione temporale del potere della pubblica
amministrazione di “sospendere” l'emissione del provvedimento pensionistico
definitivo nelle more della liquidazione del trattamento provvisorio e di
differire ad nutum il connesso conguaglio tra somme erogate e somme
effettivamente spettanti.
Con l'art. 2 della
menzionata legge n° 241 del 1990 è stato infatti normativamente introdotto il
principio della generalizzata certezza dei tempi dell'azione amministrativa,
con articolazione del nuovo sistema dei termini su tre livelli : il termine predeterminato per legge
(livello normativo), il termine determinato dalle singole amministrazioni
modulandone la durata sulla base della complessità del procedimento da
disciplinare (livello regolamentare amministrativo) e il termine residuale
unico e indifferenziato, previsto in caso di carenza di fissazione espressa,
sostanzialmente determinato “in misura tale da indurre le Amministrazioni a
provvedere” (Corte costituzionale, 23 luglio 1997, n° 262; vedasi anche
Corte costituzionale, 22 giugno 2004, n° 176).
Nella materia pensionistica
sono stati dunque emanati dal Ministro del tesoro vari decreti ministeriali
(cfr. dd.mm. 23 marzo 1992 n° 304, 8 giugno 1993 n° 299 e 5 agosto 1997 n°
325), con fissazione dei termini concernenti anche i procedimenti di liquidazione
e di riliquidazione di trattamenti di quiescenza, e analogamente hanno
proceduto anche altre Amministrazioni, tra cui l'INPDAP (cfr. circolare n° 31
del 17 maggio 1999).
In tale sistema
regolamentare amministrativo si è peraltro inserita la normativa di cui
all'art. 3 del decreto-legge 28 marzo 1997 n° 79, convertito, con
modificazioni, nella legge 28 maggio 1997 n° 140, con previsione di
corresponsione “in via definitiva entro il mese successivo alla cessazione
dal servizio” del trattamento pensionistico dei dipendenti delle
amministrazioni pubbliche “di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto
legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni, compresi quelli
di cui ai commi 4 e 5 dell'articolo 2 dello stesso decreto legislativo”, anche
se detta disposizione, in virtù delle delimitazioni di cui al comma quinto del
medesimo art. 3, è stata considerata limitata ai soli casi di cessazione dal
servizio per destituzione o per dimissioni, senza portata abrogativa delle
ulteriori previsioni regolamentari amministrative (cfr. Corte dei conti,
Sezione centrale di controllo; 14 luglio 2004, n° 8).
Quale che sia la natura che
viene attribuita a detti termini, essi comunque ora rappresentano un limite
oggettivamente predeterminato ex lege, e si configurano quale elemento
essenziale del procedimento destinato a eliminare ogni possibile incertezza,
vigendo ora, ai sensi dell'art. 2 della legge n° 241 del 1990, l'obbligo per
l'amministrazione di concludere il procedimento con un provvedimento espresso,
entro un limite certo.
E se rientra nella
discrezionalità del legislatore e/o dell'Amministrazione la fissazione del
termine stesso, del tutto vincolata deve ritenersi l'osservanza concreta del
termine, che non può essere trasgredito dall'organo competente, sia in caso di
previsione legislativa, sia in caso di previsione regolamentare amministrativa,
ovviamente considerando le eventuali legittime sospensioni ex art. 2, comma
quarto della legge n° 241 del 1990 (cfr. Consiglio di Stato, Adunanza generale,
parere 23 gennaio 1992, n° 10).
In buona sostanza l'entrata
in vigore delle disposizioni di cui alla legge n° 241 del 1990 quali integrate
dalle disposizioni di legge e regolamentari ex art. 2 della legge stessa ha
innovato non tanto con riguardo all'obbligo -già esistente- di portare a
compimento atti dovuti, quanto rispetto alle modalità stesse dell'adempimento,
per le quali ora vige il dovere di adottare un provvedimento espresso entro il
termine univocamente applicabile.
Tale innovazione, per quel
che qui rileva, è destinata a tutelare i pensionati destinatari dell'azione
della pubblica amministrazione, i quali da un lato possono ora riporre un
affidamento qualificato nella durata dei procedimenti che li riguardano, e,
dall'altro, possono immediatamente far valere le conseguenze dell'inadempimento
per superamento del termine prefissato, dovendo peraltro escludersi nella subiecta
materia la necessità di previa diffida per contrastare l'inadempimento, in
quanto nella fattispecie si fanno valere diritti soggettivi non subordinati
all'adozione di un provvedimento costitutivo dell'Amministrazione (Corte dei
conti, Sezioni riunite, 23 aprile 1999, n° 10/QM cit.; ex plurimis cfr.
anche Consiglio di Stato, Sezione V, 14 luglio 1997, n° 820; Sezione IV, 11
giugno 2002, n° 3256), ferma restando la diversa e autonoma problematica
relativa alle modalità per accertare e far valere, anche facendo ricorso alle
modalità già sommariamente indicate con la sentenza di queste Sezioni riunite
n° 1/QM del 1999 (diffida ex legge n° 241 del 1990 e/o denuncia di omissione di
atti d'ufficio), eventuali responsabilità in ordine al ritardo e/o
all'omissione del provvedimento di liquidazione della pensione definitiva (cfr.
art. 3-ter del decreto-legge 12 maggio 1995 n° 163, convertito, con
modificazioni, nella legge 11 luglio 1995 n° 273).
9. La giurisprudenza di questa Corte formatasi al riguardo
successivamente all'entrata in vigore della legge 7 agosto 1990 n° 241 non ha
fornito in realtà un'appagante e univoca soluzione, adottando interpretazioni
che vanno, da un lato, verso l'affermazione della pressoché assoluta neutralità
del superamento (anche qualora abnorme e ingiustificato) del termine
applicabile ex art. 2 della legge n° 241 del 1990 in materia di emissione del
provvedimento di pensione definitiva (con conseguente affermazione della
ripetibilità delle somme indebitamente corrisposte con i soli limiti
ravvisabili nella prescrizione decennale e nelle eventuali e transitorie
deroghe normative espressamente e specificamente dettate al riguardo, quale
quella prevista dall'art. 1, commi duecentosessantesimo e
duecentosessantunesimo della legge n° 662 del 1996), e, dall'altro, verso il
parimenti estremo riconoscimento dell'implicita formazione -alla scadenza del
termine regolamentare non osservato- di un provvedimento definitivo di pensione
nel quale virtualmente trasfondere de plano tutti i contenuti della
liquidazione provvisoria non formalmente convertita in definitiva, con le
connesse garanzie di immodificabilità e di irripetibilità cui agli artt. 204 e
ss. del d.P.R. 29 dicembre 1973 n° 1092, così attribuendo decisivo rilievo alla
buona fede del percettore, all'affidamento nella effettiva spettanza delle
somme liquidate per lunghi periodi di tempo in via provvisoria, nonché al decorso
stesso del tempo quale fatto rilevante ai fini di un'applicazione estensiva del
principio di carattere generale di cui all'art. 206 del d.P.R. n° 1092 del 1973
(sino a sancire il superamento della necessità del dato formale dell'effettiva
esistenza di un espresso provvedimento di liquidazione del trattamento
pensionistico definitivo).
In realtà entrambe le
predette posizioni-limite non appaiono aderenti alla voluntas legis che
da un lato chiarisce senza possibilità di equivoco la portata concreta e applicativa
dei principi e dei criteri fissati con la legge n° 241 del 1990, e che
dall'altro non ha di certo inteso svuotare di potere la p.a. inerte o
inadempiente, in quanto il dovere di conclusione dei procedimenti non può
essere vanificato ed eluso dalla sua inosservanza.
10. Ciò che invece può rilevare ai fini della valutazione
delle conseguenze derivanti dall'inosservanza del termine regolamentare è che
proprio la reductio ad unum della consistenza dello spatium
deliberandi che le Amministrazioni debbono osservare per ciascuna tipologia
di procedimento amministrativo di rispettiva competenza pone in risalto
l'importanza dell'uniformità di trattamento e del rispetto del principio
costituzionale di uguaglianza dei cittadini, i quali, in presenza di determinate
e qualificate posizioni giuridiche soggettive, debbono poter legittimamente
riporre nell'Amministrazione l'affidamento nella effettiva conclusione dei
procedimenti che li riguardano -entro l'univoco limite temporale di legge,
ovvero autoimposto dall'Amministrazione stessa- senza essere più
indeterminatamente soggetti, in uno status di incertezza e di precarietà
solo transitoriamente giustificabile, alla preesistente incoercibile
variabilità di comportamenti dei vari uffici procedenti, peraltro già di per sé
elusiva e irrispettosa dei precetti costituzionali del corretto adempimento
delle funzioni pubbliche e del buon andamento dell'Amministrazione (artt. 54 e
97 Cost.).
L'affidamento “oggettivo”
assume dunque connotazioni diverse dallo stato soggettivo di buona fede (cui
fanno peraltro espresso riferimento taluni dei quesiti sottoposti a queste
Sezioni riunite), per sua natura variabile in relazione alle mutevoli
circostanze individuali di ciascun rapporto pensionistico, e, come tale,
inidoneo a orientare con i necessari criteri di uniformità e di certezza sia le
aspettative del privato, sia la condotta della p.a., sia, infine, l'operato del
giudice di tale rapporto (si confrontino, ad esempio, nella parallela materia
del recupero di emolumenti retributivi indebitamente percepiti, le recenti,
contrastanti pronunce del Consiglio di Stato : Sezione IV, 24 maggio 2007, n°
2651 e Sezione VI, 28 giugno 2007, n° 3773).
11. In tale prospettiva, il convincimento del pensionato in
ordine alla legittimità del trattamento erogatogli scaturisce dalla attendibile
coerenza della liquidazione provvisoria, determinata “in relazione ai servizi
risultanti dalla documentazione prodotta ovvero in possesso
dell'amministrazione” (art. 162, primo comma, del d.P.R. n° 1092 del 1973), e
pari “al cento per cento della pensione spettante” (art. 15, primo comma, della
legge 8 agosto 1991 n° 274), soprattutto allorquando il superamento del termine
regolamentare previsto dalla legge ovvero autoimposto dall'Amministrazione fa
ragionevolmente ritenere che siano stati compiutamente ed effettivamente
esercitati i controlli necessari per determinare il quantum definitivo
di pensione, con conseguente formazione di un legittimo e tutelabile
affidamento nella coerenza e nella stabilità del successivo comportamento
dell'Amministrazione stessa anche in sede di (tardiva) conversione del
trattamento da provvisorio in definitivo, e ciò pur considerando che in
occasione del trasferimento e della concentrazione presso l'INPDAP delle
competenze e delle responsabilità proprie dell'ordinatore primario della spesa
pensionistica si sta progressivamente realizzando un sistema di immediata
liquidazione dei trattamenti di quiescenza in modalità definitiva, con
superamento delle possibili discrasie derivanti dallo sdoppiamento delle
competenze liquidatorie tra ente di appartenenza del dipendente e istituto
previdenziale, pur permanendo -in una fase transitoria presumibilmente non
breve- la sussistenza del regime di provvisorietà per numerose partite
pensionistiche, con conseguente persistenza dell'attualità delle problematiche
connesse all'accertamento e al recupero di indebiti pensionistici, nonché alla
rilevanza da attribuire all'affidamento medio tempore maturato in capo
ai percettori degli indebiti in questione (cfr. anche Corte dei conti, Sezione
controllo Enti, adunanza 11 maggio 2007, determinazione n° 27/2007 recante
relazione sul controllo eseguito sulla gestione dell'INPDAP per l'esercizio
2005).
12. L'affidamento nella sicurezza giuridica costituisce invero
un valore fondamentale dello Stato di diritto, costituzionalmente protetto nel
nostro ordinamento (cfr. Corte costituzionale, sentenze 17 dicembre 1985, n°
349; 14 luglio 1988, n° 822; 4 aprile 1990, n° 155; 10 febbraio 1993 n° 39),
ora ancor più rilevante considerato che lo stesso legislatore prescrive che
l'attività amministrativa sia retta (anche) dai principi dell'ordinamento
comunitario (art. 1, primo comma, della legge 7 agosto 1990 n° 241 quale
modificato dall'art. 1 della legge 11 febbraio 2005 n° 15), nel quale il
principio di legittimo affidamento è stato elaborato dalla giurisprudenza
comunitaria in un'ottica di accentuata tutela dell'interesse privato nei
confronti delle azioni normativa e amministrativa delle istituzioni europee
(Corte di giustizia delle Comunità europee, 15 luglio 2004, causa C-459/02; 14
febbraio 1990, causa C-350/88; 3 maggio 1978, causa 112/77).
E' peraltro evidente che
l'affidamento di cui si discute, per essere definito legittimo e tutelabile,
deve collocarsi nel contesto di una condotta del percettore connotata
dall'assenza di qualsiasi violazione dolosa del dovere di correttezza, in tal
caso venendo a mancare il presupposto stesso della tutelabilità della posizione
soggettiva del pensionato che abbia personalmente concorso alla formazione
dell'indebito e che non può dunque attribuire al comportamento
dell'Amministrazione in sede di recupero dell'indebito stesso alcuna censura di
contraddittorietà e di incoerenza, né di penalizzante tardività.
13. La novità di questo ampliamento delle garanzie
normativamente introdotte nell'ordinamento emerge con maggiore evidenza laddove
si consideri che, secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale
attinente al regime di indeterminatezza della durata del procedimento de quo
antecedente all'entrata in vigore delle norme di cui alla legge 7 agosto 1990
n° 241 (art. 23 della legge 29 aprile 1949 n° 221 e art. 162 del d.P.R. 29
dicembre 1973 n° 1092), la persistenza della fase di provvisorietà della
liquidazione del trattamento di quiescenza comportava ex se
l'impossibilità di attribuire significatività a eventuali errori
dell'Amministrazione e/o di configurare la “buona fede” in capo al percettore
di eventuali indebiti pensionistici, ben essendo lo stesso a conoscenza del
predetto regime di provvisorietà e della possibilità di un conguaglio a debito
(Corte costituzionale, 21 luglio 1988, n° 846).
Per altro verso non può
ritenersi che il “principio di settore” successivamente ravvisato dalla Corte
costituzionale -secondo il quale alla generale regola codicistica di
incondizionata ripetibilità dell'indebito si sostituisce la diversa regola che
esclude la ripetizione in presenza di una situazione di fatto avente come
minimo comun denominatore la non addebitabilità al percettore dell'erogazione
non dovuta- cui fanno espresso riferimento talune delle ordinanze di rimessione
delle questioni di massima in esame, sia applicabile con automaticità anche nel
regime di provvisorietà della liquidazione del trattamento di quiescenza,
avendo anzi il giudice delle leggi fatto riferimento nelle segnalate pronunce
alla pluralità delle scelte legislative possibili in ordine alla puntuale
configurazione di fattispecie preclusive della ripetizione dell'indebito
(sentenza n° 431 del 1993 cit.; peraltro vedi ora anche Corte costituzionale,
sentenza n° 1 del 13 gennaio 2006 nonché ordinanza n° 178 del 28 aprile 2006),
all'ammissibilità e alla compatibilità con l'art. 38 Cost. (pur menzionato in
talune delle ordinanze di rimessione) di un intervento legislativo che, per una
inderogabile esigenza di contenimento della spesa pubblica, riduca in maniera
definitiva un trattamento pensionistico in precedenza spettante (sentenza n°
240 del 1994 cit.), e alla possibilità di interpretare in via mitigativa
disposizioni che legittimino i recuperi su pensioni erogate dall'INPS laddove
l'ente erogante già disponga dei dati la cui mancata comunicazione da parte del
pensionato sia posta a base del provvedimento di recupero (sentenza n° 166 del
1996 cit.).
14. Quel che invece rileva, ad avviso del Collegio, per
affrontare più specificamente i quesiti sottoposti alla luce della sopravvenuta
legge 7 agosto 1990 n° 241, è la circostanza che, nell'ambito del procedimento
di liquidazione della pensione definitiva, l'accertamento di un conguaglio a
debito del pensionato costituisce un sub procedimento di raccordo patrimoniale
che si inserisce con contenuto “negativo” nella determinazione del quantum
effettivamente spettante al beneficiario, con le finalità di ricondurre
l'attribuzione pensionistica nell'alveo dei suoi parametri istituzionali e di
pervenire alla conseguente risoluzione del patologico disfavore economico
sussistente in danno dell'Amministrazione mediante l'applicazione di strumenti
normativi “speciali” rispetto alla generale regola di incondizionata
ripetibilità dell'indebito ex art. 2033 del codice civile.
Invero -ma ciò esula dai
limiti della portata risolutrice della presente pronuncia- conseguenza
immediata del conguaglio a debito del pensionato in sede di liquidazione della
pensione definitiva è proprio la riduzione anche per il futuro dell'ammontare
dell'ordinario rateo pensionistico per effetto della rimodulazione e della
rettificazione delle coordinate del giusto trattamento pensionistico in
precedenza già erroneamente quanto “provvisoriamente” determinate.
15. Ciò che però deve ora caratterizzare tale procedimento di
accertamento e di recupero di indebito è la valutazione degli eventuali limiti
del potere della p.a. di operare oltre il confine temporale da se stessa fissato
ovvero previsto dalla legge, atteso che proprio il contenuto “negativo” del
conguaglio a debito colloca detto (sub)procedimento di accertamento e di
recupero nell'alveo delle situazioni sfavorevoli per il destinatario, rispetto
alle quali deve ritenersi ora sussistente, a tutela del percettore del
trattamento provvisorio, un rafforzato obbligo di rispetto delle garanzie
procedimentali, specie laddove si tratti di contestare al privato e di far
valere in sede patrimoniale la rimozione di una situazione di vantaggio,
ingiusta ma per sua natura suscettibile di produrre un prolungato adattamento
esistenziale del percettore con allineamento del tenore di vita dello stesso e
dei suoi familiari all'ammontare di pensione durevolmente corrisposto, e ciò
pur nella consapevolezza della mancata emissione (entro il predetto limite
temporale) del provvedimento di liquidazione della pensione definitiva.
Sotto tale prospettiva, il
termine prefissato per l'esercizio del potere dell'Amministrazione di procedere
al recupero dell'indebito pensionistico, pur ordinariamente identificabile con
quello previsto per l'emanazione del provvedimento di pensione definitivo, se
ne differenzia per la diversità degli effetti, in quanto nel primo caso il
termine regolamentare delimita il potere destinato impositivamente a incidere
sfavorevolmente su di un assetto economico che -pur provvisorio e in attesa di
stabilizzazione- costituisce pur sempre l'estrinsecazione pro tempore
del principio costituzionale di proporzionalità tra lavoro e retribuzione (sia
pur differita), mentre nel secondo caso il termine de quo disciplina
l'interesse pretensivo del pensionato a ottenere celermente il provvedimento di
liquidazione definitiva con le rafforzate garanzie in punto di stabilità di cui
agli artt. 204 e seguenti del menzionato d.P.R. n° 1092 del 1973, con un
ampliamento, dunque, della sfera giuridica del destinatario, e ciò a
prescindere dalle risultanze (favorevoli o sfavorevoli) del connesso
conguaglio, che costituisce autonoma e differente operazione contabile da
compiersi per effetto della determinazione dei cardini del trattamento
pensionistico definitivo.
16. Il termine di legge o regolamentare amministrativo entro
il quale l'Amministrazione deve procedere all'emissione del provvedimento definitivo
di quiescenza assume dunque -atteso l'inequivoco dettato normativo relativo
alla contestualità dell'emissione del provvedimento di pensione definitiva e
dell'eventuale, conseguente conguaglio- portata identificativa del connesso
limite temporale da ritenersi sussistente per l'eventuale esercizio legittimo
del potere recuperatorio destinato a incidere sfavorevolmente sull'assetto
economico del percettore.
Alla scadenza del predetto
(in realtà duplice) termine vengono ad assumere dunque rilievo sia un “interesse
oppositivo” del pensionato, che mira a mantenere un'utilità già acquisita, e
che è dunque rivolto all'impedire qualsiasi intervento “negativo” di
degradazione o di affievolimento di una situazione preesistente ormai
caratterizzata dalla formazione di un affidamento legittimo e tutelabile, sia
un “interesse pretensivo” dell'interessato, volto ad ottenere, anche dopo la
scadenza del termine regolamentare, l'emissione del provvedimento di pensione
definitiva, che, avendo natura ampliativa della sfera giuridica del
destinatario, e, in particolare, rafforzando la stabilità delle coordinate del
trattamento pensionistico erogato ex artt. 204 e ss. del d.p.r. n° 1092 del
1973, comporta invece l'applicazione del tradizionale principio
dell'inesauribilità del potere amministrativo.
Alla scadenza del predetto
limite temporale non si può dunque ravvisare alcuna ulteriore possibilità di
esercizio del potere di recupero, e ciò nella considerazione che i limiti
temporali fissati nella subiecta materia sono previsti a tutela (e non
già a discapito) degli interessi privati coinvolti nel procedimento e operano
come limite esterno destinato a segnare il discrimine tra esercizio
dinamicamente legittimo del potere “restrittivo” da parte dell'Amministrazione
e il sopravvenire della preclusiva carenza del potere stesso.
17. Non diversa finalità va attribuita in tale prospettiva
alla fissazione normativa del termine (annuale) entro il quale può attribuirsi
carattere provvisorio a variazioni disposte con procedure automatizzate (art. 9
della legge 7 agosto 1985 n° 428; d.P.R. 26 settembre 1985 e art. 5 del d.P.R.
8 luglio 1986 n° 429; cfr. anche legge 3 febbraio 1951 n° 38 e d.P.R. 31 maggio
1951 n° 362), con evidenti implicazioni -che tuttavia esulano dall'ambito di
cognizione della presente pronuncia- in punto di configurabilità anche in tali
fattispecie di limiti alla ripetibilità dell'indebito successivamente
accertato.
E' opportuno peraltro
precisare che la suddetta interpretazione, riferita ai momenti di realizzazione
e alle modalità di adempimento dell'obbligazione pensionistica priva di natura
provvedimentale in senso stretto (cfr. Corte dei conti, Sezioni riunite, 23
aprile 1999, n° 10/QM), esula altresì -anche per i limiti derivanti dalla
strutturazione stessa dei quesiti deferiti a queste Sezioni riunite- dalle
problematiche conseguenti all'entrata in vigore delle disposizioni
sull'annullamento d'ufficio di cui all'art. 1, comma centotrentaseiesimo, della
legge 30 dicembre 2004 n° 311 e all'art. 14 della legge 11 febbraio 2005 n° 15
(che ha inserito il capo IV-bis, con gli articoli da 21-bis a 21-nonies,
dopo l'art. 21 della legge 7 agosto 1990 n° 241), nonché dalle connesse
ipotesi risarcitorie e indennitarie correlate ai ritardi consumati dalla
pubblica amministrazione.
18. A ciò va aggiunto che concepire la tutela della posizione
del pensionato ritenendo meramente applicabili in materia di recupero
dell'indebito pensionistico le sole norme che comportano la possibilità di
opporre nei confronti dell'Amministrazione che intende procedere ad un recupero
tardivo e/o abnorme la prescrizione (decennale), ovvero ritenere che
costituisca sufficiente garanzia di rispetto di principi costituzionalmente
rilevanti la prevista rateazione del recupero entro il limite di un quinto del
trattamento in godimento, non soddisfa l'esigenza di pervenire ad una soluzione
costituzionalmente orientata e coerente con il complessivo quadro normativo
vigente e applicabile -segnatamente con le integrazioni precettive di cui alla
legge n° 241 del 1990- nella subiecta materia, e ciò considerando che,
da un lato, la tesi favorevole alla possibilità di incondizionato recupero
viene fondata sulla piena applicazione (oltre che dell'art. 2033 del codice
civile), dell'art. 3 del r.d.l. 19 gennaio 1939 n° 295, per il quale sono
ripetibili anche indebiti prescritti, nonché dell'art. 406 del r.d. 23 maggio
1924 n° 827, per il quale non vengono posti limiti all'entità del recupero in
relazione all'ammontare dello stipendio o della pensione in godimento, e, dall'altro,
che pur laddove il pensionato opponga la prescrizione, sussisterebbe comunque
un'asimmetria tra la durata (decennale) di tale prescrizione da poter far
valere relativamente alla pretesa di recupero rispetto alla durata
(quinquennale) della prescrizione stessa operante relativamente ai crediti
pensionistici vantati dal privato nei confronti dell'Amministrazione (art. 2
del r.d. n° 295 del 1939 quale modificato dall'art. 2 della legge 7 agosto 1985
n° 428), fermo restando che anche l'indifferenziato limite di decurtazione
fissato “per tutti” ad un quinto del trattamento in godimento ex art. 2 del
d.P.R. 5 gennaio 1950 n° 180 (più volte inciso dalle sentenze della Corte
costituzionale) non può essere considerato aprioristicamente una valida tutela
delle esigenze di vita del pensionato (tardivamente) escusso e delle possibili
situazioni di ragguardevole disagio economico dello stesso, pur
costituzionalmente protette.
19. Né può considerarsi costituzionalmente orientata la
lettura delle norme vigenti nel senso di prevedere, con intuitiva variabilità
di comportamenti della pubblica amministrazione e di pronunce giurisdizionali,
una delimitazione del potere di procedere al recupero dell'indebito
esclusivamente in quei casi (pur rinvenibili in taluni dei giudizi a quibus)
abnormi per evidente sproporzione tra ammontare dell'indebito e consistenza del
trattamento pensionistico inciso dalla decurtazione, ovvero per irragionevole
protrazione del regime di provvisorietà, costituendo tali fattispecie solo il
limite estremo della tutelabilità, che deve invece trovare un univoco e certo
orientamento per garantire non solo l'affidamento dei privati, ma la stessa
funzionalità dell'Amministrazione, anche in punto di individuazione delle
priorità operative e degli obiettivi dei controlli interni (cfr. ad es.: art.
3-ter del decreto-legge 12 maggio 1995 n° 163 quale aggiunto dalla legge di
conversione 11 luglio 1995 n° 273 cit.; d.lgs. 30 luglio 1999 n° 286, e norme
collegate).
20. Per tutto quanto innanzi argomentato, ai quesiti posti con
le ordinanze di deferimento de quibus va data dunque congiunta soluzione
nel senso di affermare -previo assorbimento delle altre sottoposte questioni ed
estensione della pronuncia alla già evidenziata omologa normativa concernente
gli iscritti alle Casse già gestite dalla ex Direzione generale degli Istituti
di previdenza- che, in assenza di dolo dell'interessato, il disposto contenuto
nell'art. 162 del d.P.R. n° 1092 del 1973, concernente il recupero
dell'indebito formatosi sul trattamento pensionistico provvisorio, deve
interpretarsi nell'ambito della disciplina sopravvenuta contenuta nella legge
n° 241 del 1990, per cui, a decorrere dall'entrata in vigore di detta legge n°
241 del 1990, decorso il termine posto per l'emanazione del provvedimento
definitivo sul trattamento di quiescenza, non può più effettuarsi il recupero
dell'indebito, per il consolidarsi della situazione esistente, fondato
sull'affidamento riposto nell'Amministrazione.
21. Vanno peraltro rimesse all'accertamento e alla valutazione
dei giudici di merito l'individuazione del limite temporale posto per
l'emanazione del provvedimento definitivo sul trattamento di quiescenza
(rilevando in tal caso, alla luce di tutto quanto innanzi esposto, la
variabilità della casisitica concreta sub iudice, da delibare alla luce
della comune portata risolutrice del riferimento all'art. 2 della legge n° 241
del 1990) decorso il quale non può più effettuarsi il recupero dell'indebito,
nonché le valutazioni derivanti dall'operatività della presente pronuncia di
massima solo per le fattispecie successive alla data di entrata in vigore della
richiamata legge 7 agosto 1990 n° 241.
22. Non è luogo a pronuncia sulle spese.
le Sezioni riunite in sede
giurisdizionale, previa riunione in rito, risolvono le epigrafate questioni di
massima nel senso che, in assenza di dolo dell'interessato, il disposto
contenuto nell'art. 162 del d.P.R. n° 1092 del 1973, concernente il recupero dell'indebito
formatosi sul trattamento pensionistico provvisorio, deve interpretarsi
nell'ambito della disciplina sopravvenuta contenuta nella legge n° 241 del
1990, per cui, a decorrere dall'entrata in vigore di detta legge n° 241 del
1990, decorso il termine posto per l'emanazione del provvedimento definitivo
sul trattamento di quiescenza, non può più effettuarsi il recupero
dell'indebito, per il consolidarsi della situazione esistente, fondato
sull'affidamento riposto nell'Amministrazione.
Dispongono che, a cura
della Segreteria, i fascicoli processuali siano restituiti alle competenti
Sezioni giurisdizionali centrali d'appello per la prosecuzione dei relativi
giudizi di merito.
Nulla per le spese.
Così deciso in Roma, nella
camera di consiglio del giorno 11 luglio 2007.
L'ESTENSORE IL
PRESIDENTE
(Silvano DI
SALVO) (Francesco
CASTIGLIONE MORELLI)
Depositata
in Segreteria il giorno 7 agosto 2007.
Il Direttore
F.to Pasquale LE NOCI